Personalausgaben

 

Was sind Personalausgaben

 

Das Parteiengesetz bestimmt in § 24 Abs.  5 Nr. 1 PartG  die Personalausgaben als Position im Rechenschaftsbericht der Ausgabenrechnung einer politischen Partei  als Ausgabe.  Der Begriff Personalausgaben stammt aus der  Finanz- und  Haushaltswirtschaft, ein Begriff der öffentlichen Finanzwirtschaft. Die Privatwirtschaft,  auf Gewinnerzielungsabsicht ausgerichtet, spricht von Personalkosten  und sieht diese Personalkosten als Produktionsfaktor  in der Kosten und Leistungsrechnug. (1)

Eine politische Partei wird aufgrund ihrer Organisationsstruktur nicht dem öffentlichen Bereich, sondern dem gesellschaftlichen, privatrechtlichen Bereich  zugeordnet. Die Bundestagsverwaltung nimmt es offensichtlich nicht so genau mit dieser  Begrifflichkeit und vergleicht unter Personalkosten seit Einführung der Ergebnisrechnung die Personalausgaben der politischen Parteien. (2). So schreibt die Bundestagsverwaltung  unter

“ 5.1.2.1 Personalkosten: Betrachtet man den prozentualen Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben der Bundestagsparteien, ergibt sich eine Spannbreite zwischen 30,83 Prozent (CSU) und 38,03 Prozent (DIE LINKE).“

Was sind nun Personalausgaben oder Personalkosten? Die frühere Unterscheidung ein Angestellter bezieht Gehalt und ein Arbeiter bezieht Lohn findet sich nicht mehr in den Gesetzen. Personalkosten  beruhen auf arbeitsrechtlicher Vereinbarung, in der sich der Arbeitnehmer verpflichtet gegen Entgelt weisungsgebunden, in persönlicher Abhängigkeit  Dienstleistungen zu erbringen. Diese Definition entspricht der lohnsteuerrechtlichen, die sozialversicherungsrechtliche fordert noch die Einbindung in eine Betriebsorganisation. ( § 7 Abs 1 Satz 1 SGB IV).

Zu den Personalausgaben zählen nicht Ausgaben aus einem Dienstvertrag, in dem der Dienstverpflichtete selbständige Leistung  erbringt, oder aus einem Werkvertrag, in dem zusätzlich ein bestimmter Erfolg geleistet wird. Ein  typischer Dienstvertrag ist beispielsweise der Rechtsanwaltsvertrag, ein Werkvertrag beispielsweise der Reinigungsvertrag.

In vielen Kontenrahmen finden sich unter Personalausgaben noch Konten für Löhne und Gehälter. Aber auch eine detaillierte Aufgliederung  der einzelnen Personalausgabeart, in Aushilfslohn, Löhne für Minijobs, Aufwandsentschädigung für Funktionäre oder Vergütung für Vorstandsmitglieder, oder ähnliches ist bei einigen Kontenplänen vorzufinden. Oftmals trügt der Schein der Kontenvielfalt, weil die entsprechende Satzungsbestimmung fehlt und Personalausgaben gar nicht zulässig sind.

 

Befugnisnorm

 

Vorweg sei gesagt, dass zur Schließung von arbeitsrechtlichen Verträgen mit Mitgliedern der Partei eine Rechtsgrundlage, also eine Satzungsbestimmung  vorhanden sein muss. § 26 Abs. 4 Satz 1 PartG stellt die Vermutung auf, dass die Mitarbeit in der Gliederung einer politischen Partei grundsätzlich unentgeltlich zu erfolgen hat. Üblicherweise unentgeltlich erbrachte Leistungen von Mitgliedern, die nicht im Rahmen eines arbeitsrechtlichen Verhältnisses oder  einem anderweitigen entgeltlichen dienst- oder werkvertraglichen Verhältnis zu der Partei stehen,  bleiben als Einnahmen unberücksichtigt. Vor Einführung dieser Vorschrift (3) (28. Januar 1994 BGBl I S. 142) führten nach damaliger Rechtslage die unentgeltlich innerparteilich erbrachten Leistungen zu hohen fiktiven Einnahmen, was die Gefahr der „ Luftbuchungen“ beinhaltete ( vgl. Bundesdrucksache 13/4503 S. 66) und die Erstattung der Wahlkampfkosten in die Höhe trieb.(3) (2 BvE3/94)  Die verfassungsrechtlich verankerte Staatsfreiheit soll die staatliche  Unabhängigkeit der politischen Parteien gewährleisten und nicht durch zu starke finanzielle staatliche Zuwendungen die politischen Parteien in ihrem Charakter als frei gebildete Gruppen  aus der „gesellschaftlichen Verwurzelung“ lösen.(4)( vgl. BVerfGE 20, 56 [101]). Die damalige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ( 5)( BVerfGE 85,, 264) zur Parteienfinanzierung führte zu einer Neuordnung und zu der Aufgabe der Wahlkampfkostenerstattung hin zu einer staatlichen Teilfinanzierung, und u.a. auch zu § 26 Abs. 4 PartG. Die Vorschrift des § 26 Abs. 4 PartG enthält lediglich eine Feststellung  über tatsächliche innerparteiliche Verhältnisse,  dass ein wesentlicher Teil politischer Mitarbeit ehrenamtlich verrichtet wird.  Sie berührt nicht  die Staatsfreiheit und den Anspruch auf Chancengleichheit der Parteien und nimmt den Parteien nicht die Satzungsfreiheit anderslautende Regelungen zu bestimmen. §26 Abs. 4 PartG beinhaltet kein gesetzliches Verbot, das die Wirksamkeit von Vereinbarungen über Entgelte für parteiinterne Tätigkeiten ausschließt. Die Staatsfreiheit rechtfertigt aber  den Ausschluss ehrenamtlicher  Leistungen aus dem Kreis der staatlich bezuschussten Zuwendungen. Zum einen erfahren bereist Mitgliedsbeiträge und Spenden Parteiangehöriger die Anerkennung der staatlichen Zuschussfähigkeit und zum anderen stellt der Wert der  ehrenamtlichen Leistungen keinen „Indikator gesellschaftlicher Akzeptanz“ dar.(6)( 2 BvE 3/94).

 

Gemäß § 11 Abs. 3 PartG leitet der Vorstand den Gebietsverband und führt dessen Geschäfte nach Gesetz und Satzung. Er vertritt auch grundsätzlich den Gebietsverband nach §26 BGB.  Die Vermutungsregelung aus § 26 Abs. 1 PartG spricht gerade gegen eine Aufgabenbefugnis und kann als gesetzliche Grundlage nicht dienen. Im Einklang mit der vereinsrechtlichen Rechtsprechung reicht alleine ein Vorstandsbeschluss ohne satzungsrechtliche Grundlage zur Bestellung eines hauptamtlichen Mitarbeiters nicht aus. Das hauptamtlich versteht sich im Gegensatz zu ehrenamtlich. Der Bundesgerichtshof (3)( BGH  Beschluss v. 3.12.2007 – II ZR 22/07) hat geleistete Zahlungen für ehrenamtliche Tätigkeit als satzungswidrig beurteilt, weil nach der Satzung des Klägers die Vorstandsmitglieder ihre organschaftliche Tätigkeit ehrenamtlich auszuüben haben und die Satzung die Möglichkeit einer Vergütung der aufgewendeten Arbeitszeit und Arbeitskraft gerade nicht vorsieht.“  Damit bestätigt der Bundesgerichtshof seine Haltung aus den vorhergegangenen Urteilen, insbesondere  aus dem Urteil im  Jahre 1987 (4)(BGH, 14.12.1987 – II ZR 53/87) Darüber hinaus verneint der BGH eine Verzichtswirkung der jährlichen Entlastungsbeschlüsse und versagt den Einwand der Verwirkung. Die Vermutungsregelung in § 26 Abs. 4 Satz 1 PartG kann also nur durch eine entsprechende Satzungsbestimmung, die ausdrücklich eine entgeltliche Mitarbeit vorsieht, beseitigt werden.

Mit dem Ehrenamtsstärkungsgesetz  will der Gesetzgeber durch Einfügen des neuen Satz 2 in § 27 Abs. 3 BGB klarstellen, dass ein Vorstandsmitglied eines Vereins oder einer Stiftung unentgeltlich tätig ist. Diese Vorschrift soll ab dem 1.1.2015 in Kraft treten. § 26 Abs. 4 PartG bezieht sich wohlgemerkt auf alle Mitglieder und ist  deshalb weiter gefasst.

Meist wird der Vorstand in der Satzung befugt einen Generalsekretär, Geschäftsführer und hauptamtliche Mitarbeiter zu berufen. Es sind aber auch andere satzungsrechtliche Bestimmungen möglich.

 

 

Missbrauch

 

Bereits in der Bundesdrucksache 17/8200 führt die Bundestagsverwaltung aus, dass es aber „durchaus legitim sei, wenn Parteien von dem ehrenamtlichen Grundmodell abweichen und eine Entgeltregelung schaffen,“ warnt aber zugleich vor einem sogenannten  „Drehtürsystem“. Eine in der Satzung großzügig ausgestaltete Vergütungsregelung könnte dazu verleiten, etwa in Wahlkampfzeiten damit zu werben  auf zugesagte Vergütungsregelungen zu verzichten oder  ausbezahlte Vergütungen gänzlich oder teilweise als Geldspende an die Partei wieder zurückfließen zu lassen. Die relative Obergrenze, maßgeblich für die staatliche Teilfinanzierung, könnte somit „künstlich“ in die Höhe getrieben werden. Dieses „Drehtürsystem“ spiele nach den derzeitigen Erkenntnissen der Bundestagsverwaltung in der Praxis noch keine greifbare Rolle. Die tatsächliche Handhabung eines derartigen Systems sei aber auch schwerlich nachzuweisen, da vergütungsbedachte Mitglieder aus eigenem Vorteil und gleichzeitigem Vorteil der Partei sich zum Schweigen verpflichtet fühlten. Präventiv schlägt deshalb die Bundestagsverwaltung vor, die Aufnahme von Erstattungsverzichts- oder Zahlungsverzichtsspenden von Parteimitgliedern und darüber hinaus jegliche Spende von hauptamtlichen Parteimitarbeitern in den Zuwendungsausweis zu untersagen also ein weiteres Spendenannahmeverbot. (5)( BTD 18/100)

Eine andere Möglichkeit den Missbrauch zu verhindern, wäre die Entgeltregelung in der Satzung für die „üblicherweise unentgeltlichen“  Leistungen der Mitglieder  zu  untersagen. Eine Entgeltregelung generell zu untersagen, dürfte mit der verfassungsrechtlich verankerten inneren Parteifreiheit unvereinbar sein.

 

Das Problem des Missbrauchs, sei es nun im Rahmen des „Drehtürsystems“  oder durch die Ausnutzung des „win-win-Systems“ bei den sogenannten  Aufwandsspenden, betrifft eher die kleineren Parteien, die mit ihren „Eigeneinnahmen“ die relative Obergrenze nicht erreichen. Bis 1990 war dieses Problem unbekannt. Bis zu diesem Zeitpunkt war es den Parteien freigestellt, „Sach-, Werk- und Dienstleistungen, die die Mitglieder einer Partei außerhalb eines Geschäftsbetriebes üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung stellen, die einen Wert von 1 000 DM im Einzelfall nicht übersteigen, unberücksichtigt“ zu lassen. Davon hatten die Parteien reichlich Gebrauch gemacht und diese Einnahmen unberücksichtigt gelassen, bis im Jahre 1990 rückwirkend für 1986 bis 1989 erstmals über §18 PartG die Staatsquotenberechnung eingeführt worden ist , nach der die Wahlkampfkostenerstattung nicht höher sein durfte als die Eigeneinnahmen. Dadurch stellte sich heraus, dass beispielsweise bei den Republikanern und anderen kleineren Parteien, die Eigeneinnahmen verglichen mit den  Wahlkampfkostenerstattungen weit darunter lagen. Weil die künftigen Wahlkampkostenerstattungen mit den bisher zu viel  bezahlten verrechnet wurden, begann man 1990 die parteiinternen Leistungen der Mitglieder als sonstige Einnahmen  im Rechenschaftsbericht auszuweisen.  Wie oben schon ausgeführt kam es dann  zur Einführung der staatlichen Teilfinanzierung und zur  Einführung des § 26 Abs. 4 PartG. Der Missbrauch der Aufwandsspenden war geboren, auf den die Bundestagsverwaltung erstmals im Bericht (vgl. Bundestagsdrucksache 13/4503 S. 15)  hinweist. Anhaltender Mitgliederschwund und nachlassende Spendenfreudigkeit schwächen die Eigeneinnahmen der Parteien und verschärfen das Problem und erhöhen die Gefahr des Missbrauchs. Die Idee der Gastmitgliedschaft,  Probe- Mitgliedschaft, der Schnuppermitgliedschaft  oder die Aufgabe des ehrenamtlichen Grundmodells einer Partei  hin zum entgeltlichen Parteienmodell oder zur „Mitmachpartei“ um das Interesse der Bürger an politischen Parteien wieder zu wecken, mögen einen Versuch wert sein. Sie lösen aber  nicht das Problem der relativ geringen Eigeneinnahmen der kleineren Parteien.

 

 

Nichtmitglieder, Gastmitglieder

 

Es kann abgewartet werden, bis  Parteien mit diesen sogenannten „Pseudomitgliedern“,  in der Satzung als Gastmitgliedschaft, Probemitgliedschaft oder Unterstützer bezeichnet,  ihre  Einnahmen über die unentgeltlichen Leistungen dieser “Nichtmitglieder“ künstlich in die Höhe treiben. Ein Unterstützer ohne Stimmrecht kann dann für eine Partei wertvoller sein als ein lästiges Mitglied, das sein Stimmrecht ausübt. Die unentgeltlich erbrachte Leistung eines Nichtmitgliedes ist ein geldwerter Vorteil für die Partei und als Einnahme, genauer als  Spende einer natürlichen Person, zu verbuchen.  Schwierigkeiten bereitet wiederum die Bewertung der  Höhe einer derartigen Leistung. Aber ein weit größeres Problem dürfte die rechtliche Verortung derartiger Leistungen sein. Was für ein Rechtsverhältnis ist das Parteienrechtsverhältnis zwischen Parteimitglied und Partei und was kennzeichnet dieses Rechtsverhältnis. Eine politische Partei ist ein körperschaftlich organisierter freier  Zusammenschluss von Personen auf längere Zeit, die den Zweck verfolgen auf  die politische Willensbildung Einfluss zu nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen.  Da eine politische Partei mit dieser Definition die Voraussetzungen eines Vereins im Sinne des BGB erfüllt, ist das mitgliedschaftliche Parteienrechtsverhältnis ähnlich einem vereinsrechtlichen Mitgliedschaftsverhältnis zu werten. Bei der Abgrenzung Mitgliedschaft zur Nichtmitgliedschaft offenbart sich die Begrifflichkeit der Mitgliedschaft  und die in der Literatur umstrittene  Frage was der Begriff Mitgliedschaft umfasst. Gerade auch bei der üblicherweise unentgeltlichen Leistung eines Mitglieds und Nichtmitglieds führt dies zu einem wenig verständlichen Ergebnis.

Beide, das Mitglied und das Nichtmitglied verteilen für die Partei im Wahlkampf innerhalb von sechs Wochen für 40 Stunden Werbemittel an Haushalte. Der Stundensatz beträgt branchenüblich € 5 die Stunde.

 

Fall 1

Mitglied macht es unentgeltlich. Nichtmitglied entgeltlich.

Für das Mitglied, das diese Arbeitsleistung unentgeltlich erbringt, bleibt diese Arbeitsleistung als geldwerter Vorteil bei der Gliederung der Partei unberücksichtigt. Es ist auch keine Personalausgabe.

Für das  Nichtmitglied ist es eine kurzfristige, geringfügig entlohnte Beschäftigung in Höhe von €200,–, kurzfristig  weil die Beschäftigung  auf 2 Monate oder auf 50 Arbeitstage im Kalenderjahr begrenzt ist und nicht berufsmäßig ausgeübt wird und unter €450 liegt. Es ist ein steuerpflichtiger Aushilfslohn (§ 40a EStG) als Personalausgabe nach § 24 Abs. 5 Nr. 1 PartG.

 

Fall 2

Mitglied macht es unentgeltlich, Nichtmitglied ebenfalls unentgeltlich

Für das Mitglied Ergebnis wie Fall 1

Für das Nichtmitglied bleibt es eine arbeitsrechtliche Leistung und ist auch bei der Partei nach wie vor eine Personalausgabe nach § 24 Abs. 5 Nr. 1 PartG, aber durch den Verzicht auf die Auszahlung fließt das Geld , €200 an die Partei als Spendeneinnahme wieder zurück (Saldierungsverbot)

Gemäß §26 Abs. 1Satz 1 PartG ist jede geldwerte Leistung für die Partei eine Einnahme. Das  Verteilen von Werbemittel an Haushalte ist zweifellos eine geldwerte Leistung und diese Leistung kann ja selbst nicht“ unentgeltlich“ sein die das Nichtmitglied erbringt. Diese Leistung müsste die Partei bezahlen, wenn z. B. eine Firma  diese Leistung erbringen würde. Also kann die Unentgeltlichkeit nur bedeuten, dass das Nichtmitglied auf die Auszahlung des Lohnanspruchs verzichtet und mit dem Verzicht  den Lohnanspruch auf Auszahlung erlässt oder schenkt. Mit Verzichtserklärung an die entsprechende Person der Partei gem. §25 PartG ist die Spende erlangt.

 

Fall 3

Mitglied macht es entgeltlich, Nichtmitglied entgeltlich

 

Bei Mitglied nur  zulässig, wenn eine entsprechend Satzungsbestimmung vorliegt, da grundsätzlich üblicherweise unentgeltlich. Wie bei Nichtmitglied in Fall 1. Wenn das Mitglied einen Teilbetrag spendet, ist dieser Betrag eine Spendeneinnahme. Hier die Gefahr des „Drehtürsystems“

Bei Nichtmitglied wie in Fall 1

 

Die Arbeitsleistung  bei dem Nichtmitglied, wird dadurch gewürdigt, dass sich die Einnahmen der Partei für die staatliche Teilfinanzierung erhöhen und das Nichtmitglied die Spende steuerlich geltend machen kann, während im Fall 1 die Partei keine Einnahmen gem. §26 Abs. 4 Satz 2 erzielt und das Mitglied auch keinen steuerlichen Vorteil genießt. Die Bundestagsverwaltung schlägt deshalb in BTD 18/100 S. 18   vor, das Wort Mitglied aus § 26 Abs 4 S. 2  zu streichen. Auch das Wort „üblicherweise“  stelle in dieser  Vorschrift „für die Parteipraxis nach hiesiger Feststellung vermutlich eine Überforderung dar, zumal sich eine solche Üblichkeit womöglich nicht generell für jede Situation und jede Partei standardisieren lässt.“ (BTD 18/100 S. 18) Ist es sinnvoll und notwendig das Gesetz diesbezüglich zu ändern und das Mitglied dem Nichtmitglied gleichzustellen, wenn eine Satzungsbestimmung das Mitglied einem Nichtmitglied gleichstellen kann? Welche Rechte und Pflichten werden einem Nichtmitglied eingeräumt?  Wie und wer gestaltet das Rechtsverhältnis der Mitgliedschaft aus? In §10a der SPD Satzung  werden eine abgestufte „Mitgliedsrechte“ angeboten. Der Unterstützer als Nichtmitglied  erhält in einer Arbeitsgemeinschaft oder einem Themenforum volle Mitgliedsrechte, kann aber nicht in einer Arbeitsgemeinschaft oder einem Vertreter werden. Das Gastmitglied als Nichtmitglied kann sogar an Mitgliederversammlungen teilnehmen, aber ohne Stimmrecht. Das „üblicherweise unentgeltlich“ bezeichnet das ehrenamtliche Grundmodell einer politischen Partei. Das frühere und auch heute  noch praktizierte  „Marketing“ einer Partei besteht darin, dass sich Mitglieder an Info Ständen  auf die Straße stellen, Werbematerial  verteilten und Kontakt mit den Bürgern suchen, um diese von ihrer politischen Haltung zu überzeugen. Auch wird heute noch die Plakataufstellung und Plakatwerbung zum großen Teil von Mitgliedern durchgeführt. Verteilung von Werbematerial an Haushalte ist immer noch eine kostengünstige Maßnahme. Die frühere Grenze von 1000 DM als „üblicherweise unentgeltlich sollte diese ehrenamtliche Leistung der Mitglieder zum Ausdruck bringen. Entspricht das ehrenamtliche Grundmodell, das bereits eine  Partei vor dem Bundesverfassungsgericht vor zwanzig Jahren schon bezweifelt  hat(vgl.  2 BvE 3/94),  noch der Realität? Wenn, wie die Bundestagsverwaltung vorschlägt, Nichtmitglieder den Mitgliedern bei unentgeltlich zur Verfügung gestellten Leistungen gleichgestellt werden, gilt auch für die Nichtmitglieder die Vermutungsregelung der grundsätzlichen  ehrenamtlichen Tätigkeit ohne Grenze. Das bereits innerparteiliche Problem , wann eine geldwerte Leitung dann eine Spende ist, wird außerhalb des Mitgliederkreises und dem Rechtsverhältnis der Mitgliedschaft   verschoben und ist dann auch  nicht mehr von der inneren Parteifreiheit gedeckt.  Eine derartige Reglung  könnte das Transparenzgebot betreffen, was folgender Beispielsfall verdeutlichen soll. Ein Nichtmitglied gewährt  einer  Partei ein zinsloses Darlehen, was nach §26 Abs 4 Satz 2 eine Sachleistung beinhaltet. „Üblicherweise und Mitglied“ ist aus diesem § 26 Abs 4 Satz 2 PartG gestrichen worden. Dann ist grundsätzlich die Vermutungsregelung, dass dieses Darlehen unentgeltlich erfolgt und nach der Fiktion keine Einnahme darstellt und somit auch keine Spende.  Die Darlehenshingabe ist zwar keine „übliche“ Sachleistung, aber dieses Tatbestandsmerkmal ist ja gestrichen worden. Das Nichtmitglied ist durch das Streichen „Mitglied“   nicht mehr relevant,  auch Nichtmitglieder sind betroffen und die Spende ist durch die Vermutungsfiktion keine Spende mehr und auch nicht mehr zu publizieren.  Bei der jetzigen Regelung wird sogar, obwohl das Privatdarlehen, „zwar außerhalb eines Geschäftsbetriebes“  gewährt, aber nicht „üblich“, von der Vermutungsregelung grundsätzlich unentgeltlich ausgenommen und der geldwerte Vorteil der Zinslosigkeit als Einnahme und Spende betrachtet, was  ja auch der Realität entspricht.  Durch die absolute Obergrenze erfährt auch durch die von der Bundestagsverwaltung vorgeschlagen Regelung die staatliche finanzielle Belastung keinerlei Vorteil. Aber die Transparenz der Spendenpraxis wird dadurch erheblich  verwässert. Deshalb ist aus unserer Sicht eine derartige Regelung  nicht wünschenswert und dem Transparenzgebot abträglich.